监管沙盒是一种针对技术创新(xīn)的柔性监管制度，既有(yǒu)利于企业技术创新(xīn)实践应用(yòng)，也有(yǒu)利于更早地发现前沿技术引发的合规风险。2024年3月正式获批通过的欧盟《人工智能(néng)法案》引入这一制度，通过在开发和上市前阶段建立受控环境来促进人工智能(néng)创新(xīn)。目前欧洲已有(yǒu)多(duō)个國(guó)家在积极推进人工智能(néng)监管沙盒试点。

监管沙盒的理(lǐ)念和作用(yòng)

2015年，英國(guó)金融行為(wèi)监管局（FCA）在《监管沙盒》报告中提出了监管沙盒的概念，并于2016年正式启动。按照FCA的定义，监管沙盒是一个“安全空间”，企业可(kě)以在其中测试创新(xīn)性的产品、服務(wù)、商(shāng)业模式和交付机制，不会因从事相关活动而立即招致通常的监管后果。

监管沙盒作為(wèi)传统监管方式的有(yǒu)益补充，是一种针对技术创新(xīn)的柔性监管制度，实际上是為(wèi)企业提供一个测试平台和测试周期，在不违反原则性准入标准和监管底線(xiàn)的基础上，鼓励企业在不完全掌握产品风险时，自愿开展进一步测试，最大限度地防范产品应用(yòng)风险。同时，提升监管应对风险的实时性、灵活性，防止监管过严对科(kē)技创新(xīn)的抑制，较好地平衡技术创新(xīn)和安全风险，积极倡导最佳安全实践。

监管沙盒既有(yǒu)利于企业技术创新(xīn)实践应用(yòng)，也有(yǒu)利于更早地发现前沿技术引发的合规风险。该制度起源于英國(guó)，近年来已有(yǒu)多(duō)个國(guó)家和地區(qū)在多(duō)个领域积极推进实施，目前我國(guó)已在金融科(kē)技和汽車(chē)安全等领域试行该制度，北京市也于近期开展AI监管沙盒试点。

欧盟《人工智能(néng)法案》中的监管沙盒

欧盟《人工智能(néng)法案》（以下简称《法案》）第六章“支持创新(xīn)的措施”，明确了建立AI监管沙盒的相关要求。

“AI监管沙盒”是指由主管机关建立的受控框架，该框架為(wèi)AI系统的提供者或潜在提供者提供了在监管监督下依据沙盒计划在有(yǒu)限时间内开发、训练、验证和测试（适当情况时在真实世界条件下）创新(xīn)性AI系统的可(kě)能(néng)性。“沙盒计划”是指参与的提供者与主管机关之间商(shāng)定的文(wén)件，其中描述了在沙盒内开展活动的目标、条件、时间框架、方法和要求。

建立AI监管沙盒应旨在促进实现以下目标：提高法律确定性，以实现对本法案或相关情况下其他(tā)适用(yòng)的欧盟和成员國(guó)法律的合规；通过与参与AI监管沙盒的机构合作，支持分(fēn)享最佳实践；促进创新(xīn)和提升竞争力，推动AI生态系统的发展；促进基于实证的监管學(xué)习；促进和加快AI系统进入欧盟市场，特别是由包括初创企业在内的中小(xiǎo)企业提供的AI系统。

欧盟人工智能(néng)监管沙盒还具备若干突出特点（见表）。

欧洲人工智能(néng)监管沙盒进展

目前，欧盟成员國(guó)的西班牙、法國(guó)，非欧盟成员國(guó)的挪威、英國(guó)、瑞士，已在筹划或开展AI监管沙盒的试点。

2023年11月，欧盟轮值主席國(guó)西班牙发布皇家法令，批准建立第一个欧盟AI监管沙盒，使得私营和公共部门组织能(néng)够在《法案》生效前根据《法案》要求测试其AI系统。该监管沙盒得到了欧盟委员会的支持，预计有(yǒu)助于后续合规性监管和新(xīn)技术指南的制定。

法國(guó)数据保护监管机构CNIL（國(guó)家信息自由委员会）从2021年开始，每年围绕一个主题征集创新(xīn)项目并以“沙盒”方式提供法律和技术支持。前三期的主题分(fēn)别是健康数据、数字教育工具、改善公共服務(wù)的AI，前两期主题也都有(yǒu)AI项目入选。不过CNIL特别强调，这些“沙盒”并非监管沙盒。

2023年5月，挪威数据保护局（DPA）发布了公共交通公司Ruter的AI监管沙盒项目最终报告。Ruter计划在其运营的应用(yòng)中上線(xiàn)推荐出行方式的AI算法，為(wèi)此需在监管沙盒中评估这一功能(néng)的风险，特别是个人数据保护的风险。报告细致地评估了算法在研发和使用(yòng)阶段产生的风险。

2022年，瑞士苏黎世州选择5个项目进行AI创新(xīn)沙盒试点，旨在通过允许公共行政部门和参与组织在监管问题上密切合作并启用(yòng)新(xīn)数据源来促进负责任的创新(xīn)。首批5家企业分(fēn)别从事自动驾驶系统、无人机基础设施维护、作业自动批改、机器翻译和城市智能(néng)停車(chē)等领域的研发。试点计划持续至2024年4月，第二次项目征集于2024年3—5月进行。

2023年3月，英國(guó)财政大臣杰里米·亨特证实，政府将支持前首席科(kē)學(xué)顾问帕特里克·瓦兰斯爵士在其“支持数字技术创新(xīn)监管”审查中提出的建立AI沙盒的建议，开发监管沙盒并在不同监管机构之间运行。2023年10月，英國(guó)药品与保健品管理(lǐ)局宣布正在推进监管沙盒AIAirlock研发，為(wèi)AI开发人员提供一个受监管机构监控的虚拟區(qū)域，预计于2024年4月推出。

欧洲经验带来的启示与建议

监管沙盒有(yǒu)利于促进监管与发展的动态平衡。监管沙盒制度為(wèi)入盒企业提供进行开发、训练、验证和测试的试验性受控环境，一方面可(kě)以加快AI产品和服務(wù)的上市速度，另一方面可(kě)以為(wèi)监管规则的制定提供动态检验机制。因此，我國(guó)应积极探索AI沙盒监管制度，在准入机制、风险管理(lǐ)、合规责任等方面向相关主體(tǐ)提供相应便利、激励或者责任减免，為(wèi)人工智能(néng)产业发展提供宽松环境；借鉴我國(guó)在金融科(kē)技监管沙盒和汽車(chē)安全监管沙盒等领域的创新(xīn)实践，开展包容审慎的监管试点。

多(duō)元协同、统一性、标准化是推进AI沙盒监管的三个关键。一是因為(wèi)AI产品和服務(wù)非常复杂且牵涉广泛，监管沙盒应与其他(tā)监管机制相结合，需实现多(duō)领域、多(duō)利益相关方的合作，包括國(guó)际合作与协调。二是需要在AI监管沙盒的建立、开发、实施、运行和监督等方面确立统一的规范制度。三是一方面监管沙盒的运作要以完善的AI标准體(tǐ)系為(wèi)基础，另一方面要形成透明公开的入盒标准、合格标准以及标准化的测试流程。

监管沙盒并非万能(néng)灵药。一是监管沙盒仅适用(yòng)于AI系统开发与上市前的有(yǒu)限时间段。尽管AI系统提供者在AI系统出盒后仍需履行相关法律规定的合规义務(wù)，但监管沙盒由于其试验性质及“有(yǒu)限空间、有(yǒu)限技术和有(yǒu)限测试时间”的特征，可(kě)能(néng)并不能(néng)满足AI系统部署后面临的场景复杂性与多(duō)样性。二是加入沙盒不代表责任的完全豁免，企业需自证善意合规。监管沙盒机制虽然為(wèi)促进创新(xīn)提供了立法背书，但对沙盒参与者可(kě)能(néng)面临的法律责任只能(néng)提供有(yǒu)限的保护机制，在实践中AI系统提供者可(kě)能(néng)仍会面临自证行為(wèi)合规带来的大量时间与经济成本。（作者：宋杰  作者单位為(wèi)中國(guó)電(diàn)信研究院）