近日，國(guó)家发改委、國(guó)家数据局等部门联合印发《关于深化智慧城市发展 推进城市全域数字化转型的指导意见》（以下简称《指导意见》），标志(zhì)着我國(guó)智慧城市建设进入深化发展的新(xīn)阶段。加快推进城市数字化转型、智慧化发展是新(xīn)时期促进城市高质量发展、高效能(néng)治理(lǐ)和高品质生活的必然要求，是系统推进数字中國(guó)建设的关键战略举措。

01

新(xīn)时期我國(guó)智慧城市发展的形势和趋势

习近平总书记高度重视智慧城市建设，多(duō)次对智慧城市发展做出重要指示。2016年10月9日，习近平总书记在政治局集體(tǐ)學(xué)习中强调，“以推行電(diàn)子政務(wù)、建设新(xīn)型智慧城市等為(wèi)抓手，以数据集中和共享為(wèi)途径，建设全國(guó)一體(tǐ)化的國(guó)家大数据中心，推进技术融合、业務(wù)融合、数据融合，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业務(wù)的协同管理(lǐ)和服務(wù)。2018年10月31日，习近平总书记指出“推进智慧城市建设，促进人工智能(néng)在公共安全领域的深度应用(yòng)，加强生态领域人工智能(néng)运用(yòng)，运用(yòng)人工智能(néng)提高公共服務(wù)和社会治理(lǐ)水平。”2019年10月24日，习近平总书记指出“要推动區(qū)块链底层技术服務(wù)和新(xīn)型智慧城市建设相结合，探索在信息基础设施、智慧交通、能(néng)源電(diàn)力等领域的推广应用(yòng)，提升城市管理(lǐ)的智能(néng)化、精准化水平。”2020年3月31日，习近平总书记在杭州城市大脑运营指挥中心观看“数字杭州”建设情况，指出“从信息化到智能(néng)化再到智慧化，是建设智慧城市的必由之路，前景广阔。”2022年，党的二十大报告指出，“加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。2023年12月，习近平总书记在上海考察时指出，“在城市规划和执行上坚持一张蓝图绘到底，加快城市数字化转型”。

回顾智慧城市发展，早在2014年國(guó)家发展改革委等八部委联合印发了《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》，旨在解决当时我國(guó)智慧城市建设缺乏顶层设计和统筹规划、體(tǐ)制机制创新(xīn)滞后、网络安全隐患和风险突出等问题。2016年我國(guó)提出了建设具有(yǒu)中國(guó)特色的新(xīn)型智慧城市，强调数据驱动、以人為(wèi)本、统筹集约、注重实效。当前，我國(guó)智慧城市建设正在进入深化发展的新(xīn)发展阶段。

从统筹机制看，多(duō)头管理(lǐ)向央地协同推进转变。此前，全國(guó)智慧城市建设存在政令不畅、多(duō)头管理(lǐ)情况。中央层面，智慧城市建设主要由國(guó)家发展改革委和中央网信办牵头协同推进全國(guó)智慧城市建设；地方层面，各地方纷纷成立大数据管理(lǐ)局、政務(wù)服務(wù)数据管理(lǐ)局等数据管理(lǐ)机构，统筹辖區(qū)智慧城市建设。國(guó)家智慧城市相关政策和要求难以直达地方智慧城市主管部门。2023年10月，國(guó)家数据局正式挂牌成立，统筹推进数字中國(guó)、数字经济、数字社会规划和建设，协调推进智慧城市建设，全國(guó)一體(tǐ)、协同推进智慧城市建设的工作格局得到强化。

从发展理(lǐ)念看，业務(wù)数字化向数据要素化转变。此前，我國(guó)智慧城市建设的重点主要是推动各领域业務(wù)数字化，在此过程中积累了大量的数据。面向未来，需要更好发挥数据要素在城市空间的应用(yòng)价值，加快健全完善数据要素市场，让数据“供得出、流得动、用(yòng)得好”，在政治、经济、文(wén)化、社会、生态文(wén)明等领域更好发挥数据要素乘数效应，通过数据融合、业務(wù)协同实现整體(tǐ)能(néng)力的提升，向数据要智慧，向数据要治理(lǐ)，向数据要品质，向数据要优势。

从系统架构看，单点应用(yòng)向韧性敏态系统转变。城市是有(yǒu)机體(tǐ)、生命體(tǐ)，是复杂巨系统。当前技术在城市场景中的单点应用(yòng)已愈发成熟，在推动城市常态化运行管理(lǐ)方面发挥了重要作用(yòng)。与此同时，疫情、洪水、极端天气等事件频发，城市运行管理(lǐ)的常态经常被打破，城市治理(lǐ)面临的场景发生重大变化，需要进一步落实“三融五跨”要求，实现城市各子系统间的高度联动和高效协作，打造“牵一发而动全身”的韧性系统、敏态系统。

从建设重点看，重视中枢向中枢末梢结合转变。基层和社區(qū)作為(wèi)城市治理(lǐ)的最后一公里，是政務(wù)、商(shāng)務(wù)、服務(wù)、家務(wù)等的交汇地，面对的高频问题日益复杂，在城市运转中发挥的作用(yòng)愈加关键。过去，各地纷纷开展了城市运营指挥中心、城市大脑等中枢系统的实践探索，在城市治理(lǐ)决策中发挥了显著作用(yòng)。然而，城市治理(lǐ)不仅需要全局统筹决策，还需要激活“神经末梢”、打通“最后一公里”，让各项决策在基层和社區(qū)发挥实效。

从目标对象看，管理(lǐ)者视角向使用(yòng)者视角转变。实践证明，传统以管理(lǐ)者视角建设的各类系统既不管用(yòng)，也不好用(yòng)，甚至没人用(yòng)。面向未来，更多(duō)要从用(yòng)户角度和“一件事”视角出发，将数据融合、技术融合和业務(wù)融合的理(lǐ)念贯穿到智慧城市建设的全过程，打通信息壁垒、技术边界和业務(wù)堵点，打造能(néng)用(yòng)好用(yòng)的应用(yòng)场景，实现有(yǒu)获得感的协同管理(lǐ)和服務(wù)。

从运营模式看，以建為(wèi)主向長(cháng)效建设运营转变。当前智慧城市建设运营仍未脱离政府主导模式，随着应用(yòng)的扩展、范围的扩大，建设运营所需资金不断增加，城市财政资金压力持续加大、难以為(wèi)继。随着智慧城市的进一步发展，迫切需要从以建為(wèi)主向長(cháng)效运营可(kě)持续发展转变，促进有(yǒu)效市场和有(yǒu)為(wèi)政府更好结合，鼓励扶持智慧城市运营商(shāng)，培育智慧城市运营服務(wù)产业生态。

02

新(xīn)时期智慧城市发展理(lǐ)念创新(xīn)和战略要求

城市在党和國(guó)家工作全局中具有(yǒu)举足轻重的地位。城市现代化是推进中國(guó)式现代化的必然要求，也是智慧城市建设的根本目标。新(xīn)时期的智慧城市建设要完整、准确、全面贯彻新(xīn)发展理(lǐ)念，着力建设人民(mín)城市，发展新(xīn)质生产力，整體(tǐ)性重塑城市发展新(xīn)动能(néng)、新(xīn)格局、新(xīn)优势，推动城市高质量发展，有(yǒu)力促进数字中國(guó)建设。

深化智慧城市建设，打造深入践行人民(mín)城市理(lǐ)念的综合载體(tǐ)。习近平总书记多(duō)次强调，“人民(mín)城市人民(mín)建，人民(mín)城市為(wèi)人民(mín)”。新(xīn)时期智慧城市建设的目标愿景就是要推进城市现代化、让城市生活更美好，促进人自由而全面的发展。不仅要针对性解决困扰城市生产、生活和治理(lǐ)中的堵点难点问题，大幅提升广大人民(mín)群众的获得感、幸福感、安全感，提高智慧化服務(wù)场景的體(tǐ)验感和满意度，还要让社会主體(tǐ)和人民(mín)群众更加普遍地、便利地参与智慧城市、数字经济建设活动，鼓励社会创新(xīn)创业活动和价值创造，缩小(xiǎo)数字沟通，促进共同富裕，让城市数字化转型的成果惠及全民(mín)。

深化智慧城市建设，打造加快发展新(xīn)质生产力的综合载體(tǐ)。习近平总书记多(duō)次强调，要加快发展新(xīn)质生产力。新(xīn)质生产力是创新(xīn)起主导作用(yòng)的先进生产力质态。新(xīn)时期智慧城市建设的主線(xiàn)就是要加快发展新(xīn)质生产力，在动能(néng)层面，要大力整合城市科(kē)技创新(xīn)资源，推进数字科(kē)技研发和应用(yòng)的革命性突破；在要素层面，要加快城市劳动者、劳动资料和劳动对象及其优化组合的跃升，突破数据要素市场化制度难点和技术瓶颈；在载體(tǐ)层面，要加快建设现代化产业體(tǐ)系，推进传统工业、农业、服務(wù)业深度转型升级，做强做优做大数字经济。新(xīn)质生产力是绿色生产力，要加快城市数字化和绿色化协同转型。发展新(xīn)质生产力需要因地制宜，不同城市需要锚定切实有(yǒu)效的特色发展路径。新(xīn)质生产力需要相适应的新(xīn)型生产关系，必须进一步全面深化改革，推进适数化體(tǐ)制机制和制度创新(xīn)。

深化智慧城市建设，系统打造推进数字中國(guó)建设的综合载體(tǐ)。习近平总书记多(duō)次强调，要加快数字中國(guó)建设。2023年，中共中央、國(guó)務(wù)院印发《数字中國(guó)建设整體(tǐ)布局规划》，提出了数字中國(guó)建设“2522”整體(tǐ)框架，明确了数字中國(guó)建设的概念模型和任務(wù)體(tǐ)系，是新(xīn)时期智慧城市建设的基本遵循。智慧城市是数字中國(guó)的有(yǒu)机组成。因此，新(xīn)时期智慧城市建设要创造性落实“2522”架构，一方面要夯实“两大基础”，推进“五位一體(tǐ)”深度融合，强化“两大能(néng)力”，优化“两个环境”；另一方面要结合城市區(qū)域特征、资源禀赋和发展基础，补齐发展短板，强化比较优势，建设宜居宜业、各具特色、富有(yǒu)活力的现代化城市。

03

新(xīn)时期智慧城市建设的创新(xīn)思维和战略举措

《指导意见》是近10年来我國(guó)智慧城市建设实践的总结、继承和创新(xīn)，是國(guó)家数据局牵头开启深化智慧城市建设新(xīn)篇章的总體(tǐ)蓝图和行动指引，為(wèi)新(xīn)时期智慧城市高质量发展指明了方向，為(wèi)系统构建数字中國(guó)建设提供了综合载體(tǐ)和展示窗口，為(wèi)数据要素市场化理(lǐ)论和实践创新(xīn)提供了丰富的场景空间，也為(wèi)國(guó)家适数化改革顶层设计和基层实践协同创新(xīn)创造了有(yǒu)利条件。

《指导意见》内容深度契合当前智慧城市发展的形势趋势和规律，总體(tǐ)思路超前且有(yǒu)针对性，任務(wù)體(tǐ)系完备且着力突破创新(xīn)，保障措施有(yǒu)力且務(wù)实可(kě)行，从五个并重可(kě)以深刻體(tǐ)会新(xīn)时期智慧城市的创新(xīn)思维和战略举措。

一是制度与技术并重。智慧城市建设是一项改革创新(xīn)的系统工程，制度创新(xīn)与技术创新(xīn)相互促进、同等重要。《指导意见》强调整體(tǐ)性重塑技术架构、系统变革管理(lǐ)流程、一體(tǐ)化推进产城融合，并在全过程优化转型生态部分(fēn)创造性提出了“推进适数化制度创新(xīn)”具體(tǐ)任務(wù)，要求城市在数据基础制度、管理(lǐ)服務(wù)流程、适用(yòng)标准建设等方面加强创新(xīn)。

二是建设与运营并重。我國(guó)智慧城市建设一直存在重建设轻运营、建设运营模式单一等问题。《指导意见》创造性提出创新(xīn)运维运营模式，通过建立城市数据资源运营、设施运营、服務(wù)运营體(tǐ)系，探索新(xīn)型政企合作伙伴机制，打造城市数字化运营生态圈，增强智慧城市建设的经济功能(néng)、造血功能(néng)，以终為(wèi)始构建全生命周期的長(cháng)效运营机制，从运营运维的可(kě)持续性反推建设实施的集约化。

三是中枢与末梢并重。智慧城市是一个能(néng)够自行演化生長(cháng)的生命體(tǐ)、有(yǒu)机體(tǐ)、智能(néng)體(tǐ)，需要中枢系统统筹协调和集中控制，也需要边缘末梢形成灵敏感知、快速响应的智能(néng)单元。《指导意见》要求建立城市数字化共性基础，明确提出深化完善城市智能(néng)中枢系统，打造城市共性支撑平台，构建开放兼容、共性赋能(néng)、安全可(kě)靠的综合性基础环境，包括但不限于城市时空信息、城市信息模型、共性业務(wù)和人工智能(néng)赋能(néng)等基础平台的整合协同。边缘智能(néng)的思路则分(fēn)布在城市数字基础设施、智慧应用(yòng)系统的建设布局当中。

四是数据和场景并重。数据作為(wèi)新(xīn)的生产要素，已经成為(wèi)驱动智慧城市高质量发展的核心要素，但数据价值实现也离不开具體(tǐ)场景。数据相关内容紧密围绕数据基础制度體(tǐ)系、数据流通利用(yòng)基础设施、数据要素赋能(néng)體(tǐ)系建设展开，并强调有(yǒu)序推进公共数据、企业数据、个人数据合规高效流通使用(yòng)，鼓励培育数据商(shāng)和第三方服務(wù)机构，打造“实战中管用(yòng)、基层干部爱用(yòng)、群众感到好用(yòng)”的典型场景。

五是发展和安全并重。发展是硬道理(lǐ)，韧性安全是基础和前提，统筹发展和安全是智慧城市建设的基本要求。《指导意见》充分(fēn)强调城市高质量发展，除了延续传统智慧城市文(wén)件中培育壮大数字经济的内容，还创造性增加了促进新(xīn)型产城融合内容，即推进数字时代的现代产业与智慧城市的融合发展，同时要求推进城市“数字更新(xīn)”、促进以城带产和以产促城。《指导意见》拓展了智慧城市安全范畴，在传统的数据安全、网络安全和系统安全之外，补充完善了城市物(wù)理(lǐ)空间安全、平急结合流程等韧性城市相关内容，着力构建安全可(kě)信的智慧城市。（作者： 國(guó)家信息中心信息化和产业发展部主任  单志(zhì)广）