為(wèi)落实党中央國(guó)務(wù)院决策部署，进一步规范基础设施和公用(yòng)事业特许经营活动，鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用(yòng)事业建设运营，提高公共服務(wù)质量和效率，保护特许经营者合法权益，激发民(mín)间投资活力，國(guó)家发展改革委会同财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、人民(mín)银行对《基础设施和公用(yòng)事业特许经营管理(lǐ)办法》（以下简称《管理(lǐ)办法》）进行了修订。本次修订对标《关于规范实施政府和社会资本合作新(xīn)机制的指导意见》（國(guó)办函〔2023〕115号）改革要求，对特许经营领域突出存在的问题进行了有(yǒu)针对性的制度设计，进一步强化制度执行效力。國(guó)家发展改革委法规司负责同志(zhì)就《管理(lǐ)办法》有(yǒu)关问题回答(dá)了记者提问。

问：《管理(lǐ)办法》如何界定基础设施和公用(yòng)事业特许经营以及其与政府和社会资本合作（PPP）关系？

《管理(lǐ)办法》第三条、第四条对基础设施和公用(yòng)事业特许经营外延内涵进行了更為(wèi)明确细致的规定。厘清基础设施和公用(yòng)事业特许经营与政府和社会资本合作（PPP）关系，即基础设施和公用(yòng)事业特许经营是基于使用(yòng)者付费的PPP模式；进一步强调了基础设施和公用(yòng)事业特许经营项目的经营者排他(tā)性权利、项目产出的公益属性，以及不新(xīn)设行政许可(kě)、不得擅自增设行政许可(kě)并借此向特许经营者收费；明确基础设施和公用(yòng)事业特许经营范围，不包括商(shāng)业特许经营以及不涉及产权移交环节的公建民(mín)营、公办民(mín)营等。

实践中应当注意严格區(qū)分(fēn)基础设施和公用(yòng)事业特许经营、商(shāng)业特许经营。根据《商(shāng)业特许经营条例》，“商(shāng)业特许经营”是指“拥有(yǒu)注册商(shāng)标、企业标志(zhì)、专利、专有(yǒu)技术等经营资源的企业（以下称特许人），以合同形式将其拥有(yǒu)的经营资源许可(kě)其他(tā)经营者（以下称被特许人）使用(yòng)，被特许人按照合同约定在统一的经营模式下开展经营，并向特许人支付特许经营费用(yòng)的经营活动。”商(shāng)业特许经营中的特许人只能(néng)是企业，政府不得从事商(shāng)业特许经营活动。政府作為(wèi)活动参与方的基础设施和公用(yòng)事业特许经营，主要依托基础设施和公用(yòng)事业建设运营项目开展，其本质是以项目融资的方式提供公共产品和公共服務(wù)，具有(yǒu)明显的公益属性，《管理(lǐ)办法》也并未设定“特许经营权”概念。

问：《管理(lǐ)办法》关于體(tǐ)现PPP新(xīn)机制改革精神进行了哪些制度设计？

一是规范特许经营实施方式。完善了特许经营实施方式有(yǒu)关规定。明确特许经营应当聚焦使用(yòng)者付费项目，并进一步明确使用(yòng)者付费包括特许经营者直接向用(yòng)户收费，以及由政府或其依法授权机构代為(wèi)向用(yòng)户收费。对特许经营实施方式进行列举，包含“新(xīn)建/改扩建—运营—移交（BOT）”、“新(xīn)建/改扩建—拥有(yǒu)并运营—移交（BOOT）”、“转让—运营—移交（TOT）”等实施方式，并规定禁止通过建设-移交（BT）方式逃避运营义務(wù)或垫资施工。

二是鼓励民(mín)营企业参与。将特许经营最長(cháng)期限延長(cháng)到40年，鼓励民(mín)营企业通过直接投资、独资、控股、参与联合體(tǐ)等多(duō)种方式参与特许经营项目，并应遵守《指导意见》有(yǒu)关支持清单关于民(mín)营企业项目领域和股比的规定，明确特许经营者改善经营管理(lǐ)和改进技术获得的收益归其所有(yǒu)。

三是改进特许经营项目管理(lǐ)程序。进一步完善特许经营可(kě)行性论证程序，明确不同投资模式下应当适用(yòng)的项目投资管理(lǐ)程序。进一步健全细化特许经营各方的信息披露机制。

四是明确特许经营模式管理(lǐ)责任分(fēn)工。地方政府负主體(tǐ)责任，发展改革部门牵头推进，有(yǒu)关行业部门负责项目实施和监管，财政部门加强预算管理(lǐ)。

问：《管理(lǐ)办法》主要解决当前特许经营领域哪些突出存在的问题？

在《管理(lǐ)办法》修订过程中，我们通过座谈调研、征求意见等多(duō)种方式听取了有(yǒu)关经营主體(tǐ)意见，并进行了有(yǒu)针对性的制度设计，主要包括：

一是着力解决民(mín)营企业入场难的问题。将促进民(mín)间投资作為(wèi)立法目的在总则中予以明确，新(xīn)增政府和社会资本共担风险作為(wèi)基本原则，要求必须以公开竞争方式选择特许经营者，杜绝以单一来源采購(gòu)、直接委托等方式规避竞争。专设鼓励民(mín)营企业参与特许经营条款，不同所有(yǒu)制企业融资同等待遇等金融支持措施，加大对民(mín)营企业支持力度。

二是着力解决项目实施不规范的问题。进一步明确特许经营项目范围，商(shāng)业特许经营项目和不涉及产权移交的公建民(mín)营、公办民(mín)营不属于基础设施和公用(yòng)事业特许经营，禁止地方政府借特许经营名义新(xīn)设行政许可(kě)并收费，杜绝“天价特许经营转让费”现象，回归特许经营项目公益属性。

三是着力解决政府履约诚信低的问题。完善支付管理(lǐ)制度，明确政府统一代收用(yòng)户付费项目属于使用(yòng)者付费项目，政府应当专款专用(yòng)，定期向特许经营者支付，杜绝拖欠。完善信息公开制度，明确政府应当将有(yǒu)关项目信息、履约情况向社会公开，接受社会监督。进一步完善价格和收费的调整机制，明确价格调整与绩效评价挂钩，并规定实施机构协调开展价格调整义務(wù)。

问：《管理(lǐ)办法》如何进一步规范特许经营项目管理(lǐ)？

一是强化特许经营项目前期研究论证。《管理(lǐ)办法》明确，特许经营项目实施前，应当由实施机构编制特许经营方案，并按照政府投资项目审批权限和要求，报投资主管部门或者其他(tā)有(yǒu)关部门审核，合理(lǐ)控制项目建设内容和规模，明确项目产出方案。特许经营方案中应当包括项目可(kě)行性论证和特许经营可(kě)行性论证，并对特许经营可(kě)行性论证的重点内容予以明确。审核特许经营方案时，还应当对项目是否适合采取特许经营模式进行进一步认真比较和论证。通过强化项目前期研究论证，确保选择特许经营模式的科(kē)學(xué)性、合理(lǐ)性和可(kě)操作性，提高项目落地实施质效。

二是规范特许经营项目审核备程序。针对实践中特许经营项目应当履行何种固定资产投资审核备程序的问题，《管理(lǐ)办法》专门作出规定，政府采用(yòng)资本金注入方式投资的特许经营项目，应当按照《政府投资条例》有(yǒu)关规定，履行审批手续。企业投资的特许经营项目，应当按照《企业投资项目核准和备案管理(lǐ)条例》有(yǒu)关规定，履行核准或者备案手续，并明确了实施机构的协助义務(wù)。

三是加强事中事后监管。选定的特许经营者及其投融资、建设责任不得调整。确需调整的，应当重新(xīn)履行特许经营者选择程序。完成审批、核准或备案手续的项目如发生变更建设地点、调整主要建设内容、调整建设标准等重大情形，应当重新(xīn)履行审批、核准、备案程序。特许经营项目涉及运营主體(tǐ)实质性变更、股权移交等重大事项的，应当及时书面告知相关行业主管部门。

四是明确紧急情况处置。因特许经营协议一方严重违约或不可(kě)抗力等原因，导致特许经营者无法继续履行协议约定义務(wù)，或者出现特许经营协议约定的提前终止协议情形的，在与债权人协商(shāng)一致后，可(kě)以提前终止协议，并分(fēn)别规定了政府违约和特许经营者违约的处置方案。為(wèi)保障公共利益，《管理(lǐ)办法》同时规定，项目移交前，特许经营者应当配合政府维持有(yǒu)关公共服務(wù)和公共产品的持续性和稳定性。此外，特许经营者不得以提前终止协议為(wèi)由变相逃避运营义務(wù)。

五是强调投资者权益保护。政府可(kě)以在严防新(xīn)增地方政府隐性债務(wù)、符合法律法规和有(yǒu)关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，依法给予政府投资支持和有(yǒu)关补贴。任何单位和个人不得违法干涉特许经营者合法经营活动。因法律、行政法规修改，或者政策调整损害特许经营者预期利益，或者根据公共利益需要，要求特许经营者提供协议约定以外的产品或服務(wù)的，应当依据特许经营协议约定或者协商(shāng)达成补充协议，给予特许经营者公平合理(lǐ)补偿。同时进一步完善原特许经营者享有(yǒu)优先选择权的情形。

问：《管理(lǐ)办法》对强化制度执行效力有(yǒu)何考虑和设计？

一是完善责任追究制度。依托社会信用(yòng)體(tǐ)系建设，进一步完善政府诚信约束制度；依据《公职人员政務(wù)处分(fēn)法》，明确政府工作人员损害特许经营者利益应当承担的法律责任；依据财政支出管理(lǐ)制度，明确政府侵占、挪用(yòng)、拖欠特许经营者有(yǒu)关应付款项的法律责任。

二是完善投诉处理(lǐ)制度。明确特许经营者及社会公众投诉处理(lǐ)责任部门及相关机制，督促有(yǒu)关问题早发现、早化解。

三是完善争议解决制度。依据行政诉讼法、行政复议法修订精神及内容，明确行政协议有(yǒu)关争议通过行政复议、行政诉讼解决；同时考虑到特许经营项目相关协议體(tǐ)系及履约行為(wèi)的多(duō)样性和复杂性，明确规定有(yǒu)关民(mín)商(shāng)事争议通过仲裁、民(mín)事诉讼解决，最大程度保障特许经营各方合法权益。